Experimente in der Innovationspolitik

Diese Woche war ich auf der Herrenhausen-Konferenz "The New Role of the State for Diffusion and Emergence of Innovation", einer internationalen Konferenz vor allem von Innovationsökonomen, finanziert von der Volkswagen-Stiftung und organisiert durch die Universitäten Bremen, Jena und Twente. 

Ein Stichwort, dass sich durch viele Beiträge zog und immer wieder auch im Kern der Diskussion stand, war "Experimente". Der Staat solle in der Innovationspolitik stärker auf Experimente zurückgreifen. Doch die Diskussion machte auch deutlich: Jeder versteht etwas anderes unter Experimenten in diesem Kontext.

Das Spektrum reichte von sehr kontrollierten, fast laborhaft arrangierten Experimenten, deren Teilnehmer durch Zufallsprinzip ausgewählt und denen eine Kontrollgruppe zur Seite gestellt werden (randomisierte Kontrollgruppen-Versuche - RCTs), bis hin zu Pilotmaßnahmen der Innovationspolitik, die für eine begrenzte Zeit und in kleineren Umfang umgesetzt und durch eine begleitende Evaluierung ausgewertet werden.

Eigentlich sind es ja mehrere Dimensionen, die in Experimenten zusammen kommen (können). 

• Experimentieren beschreibt ein Handeln von Versuch und Irrtum, bei dem der Ausgang offen ist. Ich probiere etwas neues aus, meist mehrere Male mit verändertem Vorgehen, bis ich das gewünschte Ergebnis erreiche. Das ganze ist immer wieder mit dem Risiko des Scheiterns verbunden, einer eher ungemütlichen Situationen für den Start. Der Staat scheitert nicht gerne, da dies bei Wahlen sanktioniert werden kann. Deswegen ist er eher konservativ und vertraut auf bewährtes. Die Diskussion auch bei der Konferenz warf dies dem Staat in gewisser Weise vor. Er müsse mutiger sein, neues ausprobieren und dabei das Scheitern in Kauf nehmen. 

• Ein zweites Verständnis kommt aus der Welt der Wissenschaft, in der das Experiment ein sehr kontrolliertes Vorgehen meint. Die Rahmenbedingungen sind möglichst gut beschrieben in ihrem Einfluss auf das eigentliche Experiment, alles wird ganz genau untersucht, protokolliert und begleitet. Übertragen auf die Innovationspolitik meint dieses Verständnis, dass neue Maßnahmen immer auch durch Evaluationen begleitet sein müssen. Und zwar am besten durch den höchsten nur denkbaren Standard, z.B. in Form einer randomisierten Kontrollgruppenstudie. Das ist natürlich in den meisten innovationspolitischen Anwendungsfällen nur sehr schwer bis gar nicht umzusetzen. 

• Das Laborhafte zeigt sich auch bei den beiden aktuell in BMBF und BMWi verfolgten Vorgehensweisen, dem regulative Reallabor und dem Experimentierraum, in dem heterogene Akteure in einem geschützten Interaktionsraum zusammenkommen und neue Formen der Zusammenarbeit erproben.

Ein Vortrag der Konferenz machte es sich ganz einfach und nutzte die internationale Vergleichsebene, um alle 6innovationspolitischen Maßnahmen als kleine Experimente zu fassen, von denen man lernen könne. Na ja .....

Unterm Strich finde ich tatsächlich den Gedanken spannend, dass der Staat neues ausprobiert und dabei auch mal mutig ist. Der Staat als innovativer Akteur und nicht allein Ermöglicher von Innovationen. Allerdings, das zeigen die leidvollen Erfahrungen der privaten Akteure, also der Unternehmen, lässt sich innovatives Handeln nicht so einfach verordnen und wird durch manche Organisationsstrukturen auch eher behindert. 

Entsprechend widmen sich auch unterschiedliche Vorschläge neuen Organisationsstrukturen, so z.b. dieses Arbeitspapier zur Einrichtung eines Government Innovation Lab oder dieser Überblicksartikel.

Warum nicht ein Innovationslabor Innovationspolitik schaffen?

Neue deutsche Industriepolitik - ein paar innovationspolitische Gedanken zur nationalen Industriestrategie

Am 5. Februar hat Bundeswirtschaftsminister Peter Altmaier seine Industriestrategie vorgestellt. Seitdem sind die Wogen hoch geschlagen, von Empörung bis Zustimmung war alles mit dabei. Aber was hat dieser Diskussionsbeitrag (und so verstehe ich das Altmaier-Papier erst einmal) eigentlich inovationspolitisch zu bedeuten?

Wettbewerb

Ein zentraler Punkt der Strategie berührt die Wettbewerbspolitik. Die bislang durch Bundeskartellamt und EU-Kommission gewährleistete Kontrolle soll an neuen Zieldimensionen ausgerichtet werden. Stärker als bisher soll der Weltmarkt als Massstab genommen werden, da brauche es deutlich größere Unternehmen, weil ja auch die internationalen Wettbewerber (aus China) groß seien. Das Argument ist vor allem vor dem Hintergrund des (gerade an der EU-Kommission gescheiterten) deutsch-französischen Fusionsversuchs im Bahnbereich zu sehen.

In einem offenen Brief kritisierten europäische Ökonomen, dass eine Fusion von Siemens und Alstrom den Wettbewerb zwischen diesen beiden Unternehmen beenden und damit zu wenige Innovationen führen würde und unterstützten die Entscheidung der Kommission. Diverse Ökonomen wiesen auf Twitter zudem darauf hin, dass die absolute Zahl der durch Brüssel untersagten Fusionen eher gering war.

Auch das DIW kritisierte in einer Stellungnahme zur Industriestrategie, dass nachlassender Wettbewerbsdruck Innovationen nicht befördere. Hinreichender Wettbewerb ist auch ein Subindikator im "Innovationsindikator Deutschland". Eine geänderte Fusionskontrolle und innovationspolitische Ziele stehen also in einem gewissen Spannungsfeld.

Picking Winners

In einem Beitrag der ZEIT werden weitere Ökonomen zitiert, die insbesondere die Unternehmensbeispiele des Bundeswirtschaftsministers für unglücklich halten, weil sie einzelne Unternehmen hervorheben, die vielleicht gerade nicht mit staatlichen Mitteln künstlich am Leben gehalten werden sollten, wenn sie nicht mehr wettbewerbsfähig sind. Auf diese Herausforderung weißt übrigens auch das Papier des BMWi selbst hin.

Den Vorwurf, der Staat versuche durch eine Auswahl von Unternehmen, die gefördert oder begünstigt werden, zukünftigen Erfolg vorauszusehen und maße sich damit an, schlauer als der Markt zu sein ("Picking Winners"), wird auch für die Innovationsförderung im Rahmen von Fachprogrammen erhoben. Besser sei es, entweder nur geeignete Rahmenbedingungen zu setzen (z.B auch durch die Einführung einer steuerlichen FuE-Förderung), oder zumindest technologieoffen zu fördern. Das sehen andere Experten durchaus anders. Der Staat habe erstens die Aufgabe, inhaltliche Schwerpunkte zu setzen und sei zweitens auch in der Lage, mit geeigneten Kriterien erfolgversprechende Ideen und Unternehmen für eine Förderung zu identifizieren. Natürlich kann auch der Staat irren, und dann hat er manchmal viel Geld in den Sand gesetzt. Darum verlässt er sich möglichst auf unabhängige Expertise, auch um politischer Einflussnahme vorzubeugen. Genau darum gibt es bei der Fusionskontrolle durch Bundeskartellamt und EU-Kommission ja auch. Für die Industriestrategie könnte das heißen: Regeln anpassen, aber bei der unabhängigen Anwendung durch neutrale Instanzen bleiben.

Das Neue Deutschland übrigens findet diese Haltung der oben zitierten Ökonomen naiv, der freie Markt regele mitnichten alles zum guten, Länder wie China nähmen massiv Einfluss, und - unausgesprochen - Deutschland müsse dies auch. In einem Gastbeitrag für den Tagesspiegel unterstützt auch Sigmar Gabriel den Wirtschaftsminister indirekt.

Mittelstand und Großunternehmen

Erhebliche Kritik entzündete sich an der Auswahl der Unternehmensbeispiele im Altmaier-Papier. Hier seien nur große Unternehmen genannt worden, aber es sei doch gerade der innovative Mittelstand, der den Standort Deutschland sichere. Auf den innovativen deutschen Mittelstand verweist z.B. ein Artikel in der NZZ. Allerdings weisen andere Ökonomen wie Mark Schieritz in einem Tweet darauf hin, dass auch große Unternehmen innovativ sind. Tatsächlich stammt ein großteil der innovationsausgaben und auch der Patente in Deutschland von großen Unternehmen. mein Eindruck ist, in dieser Diskussion werden zwei Dimensionen miteinander vermengt. Einerseits die Erkenntnis, die schon bei Schumpeter zu lesen ist, dass Konkurrenz das Geschäft belebt und das junge, neue Unternehmen den Großkonzernen Beine machen (müssen). Und dann die Annahme, dass große, behellige Institutionen gar nicht mehr zu agilem, innovativem Handeln in der Lage sind. Das kann so sein, ist aber doch auch sehr abhängig von der internen Organisation der jeweiligen Institution. Und natürlich haben große Unternehmen auch einen erheblichen Vorteil. Sie haben erhebliche Ressourcen, Zugang zu Know-how und Fachkräften, sie können auch in der Forschung Skaleneffekte nutzen und so weiter und so fort. Klein heißt also nicht immer automatisch auch innovativer.

Es verwundert nicht, dass der Ansatz von Altmaier Großunternehmen zu gefallen scheint, wie die erste Reaktion aus der Konzernspitze der Telekom zeigt.

Erhöhung des Industrieanteils auf 25%

Peter Altmaier möchte den Anteil der Industrie in Deutschland von 23 auf 25% anheben und auch europaweit auf mindestens 20% Industrieanteil kommen. Das ist ein etwas gewagter Vorschlag. Schließlich hängt dieses Jahr davon ab, wie viel Arbeitsplätze tatsächlich in einer automatisierten Fertigung noch gebraucht werden, wie sich Dienstleistungsbranchen entwickeln und überhaupt, welcher Branchenmix in unterschiedlichen Ländern sinnvoll und machbar ist. Diese Idee sehen erste Kommentatoren daher als potenziell dirigistisch und eher naiv an.

Hinter dem Argument des Bundeswirtschaftsminister steckt natürlich die Hoffnung, dass durch Innovationen auch industrielle Fertigung in Europa wieder wettbewerbsfähig wird. tatsächlich scheint das offshoring von fertigungskapazitäten seinen höhepunkt überschritten zu haben. Die Nähe zu Kundenmärkten scheint mittlerweile wichtiger zu sein, als preiswert fertigen zu können. Hier hat die neue Welle der Automatisierung, Industrie 4.0 und so weiter, durchaus seinen Anteil. Andererseits, auch andere Weltregionen können diese Früchte der Innovationen für ihren Standort pflücken.

Standortpolitik

Eher indirekt berührt die neue Industriestrategie die aktuelle Diskussion um Standorte. Mit dem Kohleausstieg ist diese Standortfrage wieder ziemlich in den Mittelpunkt der politischen Auseinandersetzung gerückt. Eine neue Industriepolitik bietet sich daher auch als Hoffnung für Regionen an, die durch den Ausstieg aus der Kohle Strukturwandel zu bewältigen haben. Es häufen sich die Stellungnahmen, die durch die Ansiedlung von Forschungsinstituten und neuen Technologien hoffen, den Strukturwandel sanft bewältigen zu können. Letztlich ist dies aber auch kein besonders neuer Plan. Schon die Versuche, die Solarindustrie in Ostdeutschland mit Förderung zu stärken, war auch dadurch motiviert, die zuvor verzeichneten Verluste an industrieller Kapazität zu kompensieren. Der Erfolg war eher mäßig.

Schutz vor Direktinvestitionen

Ein zentraler Punkt des Papiers ist der Vorschlag, den Ausverkauf zentraler Unternehmen an ausländische Konkurrenz insbesondere aus China verhindern zu können, notfalls auch durch ein Investment des Staates. Dahinter steht die Angst, dass Know-how und Patente abfließen könnten und internationale Wettbewerber stärken. Die Investitionen des deutschen Staates in die heimischen Technologieführer wäre damit verloren. Auch hier weisen einige Kritiker in den letzten Tagen darauf hin, dass viele große deutsche Unternehmen Kapital aus sehr unterschiedlicher internationaler Quelle genutzt haben. Auch Daimler ist, bezogen auf seine Anteilseigner, kein besonders deutscher Konzern.

Auf der anderen Seite nutzen auch deutsche Konzerne die Chance, sich bei interessanten jungen Unternehmen in anderen Ländern einzukaufen. Die Deutschen Autokonzerne z.B. gehen gerne auf Einkaufstour in Israel. Das liegt auch daran, weil die hiesige Startup-Landschaft vielleicht nicht hinreichend interessante Kaufobjekte  bietet. Sollten alle Länder suchen restriktiv sein, wie ist der deutsche wirtschaftsminister im Moment für sein Land vorschlägt, könnten also auch deutsche Unternehmen ein Problem bekommen.

Aus innovationsökonomischer Sicht ist stattdessen eine möglichst große Offenheit ein Faktor, der den Fluss von Know-how begünstigt und damit Innovationsprozesse befördert. Der Innovationsindikator hat in seiner aktuellen Ausgabe auch einen Schwerpunkt auf das Thema Offenheit gelegt und dazu verschiedene Subindikatoren zusammenfasst. Zu ihnen gehören auch ausländische Direktinvestitionen.

Nationale Wertschöpfungsketten

Mit dem Vorschlag des Altmaier-Papiers, Wertschöpfungsketten möglichst national/europäisch zu halten, setzt sich der Ökonom Jeromin Zettelmeyer, bis vor kurzem selbst im BMWi, auf Twitter auseinander. er findet diese Idee weniger überzeugend, da Innovationsprozesse heute international in entsprechenden Wertschöpfungsketten organisiert sind und dies auch große Wettbewerbsvorteile für die entsprechenden Player bedeutet

Innovationspolitik statt Industriepolitik

Ein letzter Kritikpunkt ist grundsätzlicher Natur: Innovationspolitik statt die Schonung der old economy forder Florian Nöll, der Vorsitzende des Bundesverbands Deutscher  Start-ups, der in den genannten Unternehmen des Altmaier-Papiers eher Digitalisierungs-Verlierer sieht.
In dieselbe Richtung geht auch der Kommentar der drei oben genannten Ökonomen, die für eine Fortführung (und Intensivierung, z.B. durch die Einführung einer steuerlichen FuE Förderung) plädieren.

Fazit

Das Papier zu einer neuen Industriestrategie für Deutschland hat eine erhebliche Debatte ausgelöst. Aus innovationspolitischer Sicht sind eine Reihe größerer Spannungsfelder zu identifizieren. Letztlich lässt sich auch fragen, inwieweit die Strategie implizit durch eine sehr spezifische Wahrnehmung der Wettbewerber beeinflusst wurde. China ist klar der große Konkurrent; die chinesische Strategie 2025 ist die Blaupause, an der sich auch das deutsche Papier ab arbeitet. Ob diese chinesische Strategie aber wirklich erfolgreich war oder sein wird, ist durchaus umstritten. Ob ein mächtiger, top-down durchregieren der Staat eine bessere Industrie- und Innovationspolitik Macht als ein Staat, der die richtigen Rahmenbedingungen setzt, ist noch nicht entschieden.

Innovation Winter

Der Winter ist gekommen. Nicht nur in Deutschland, sondern auch in den USA, die in den letzten Tagen von arktischer Kälte geplagt waren. Passend zur Jahreszeit und auch zur Trend-Vorausschau-Sai dieses Jahresanfangs macht im Moment allerdings auch ein anderer Winter von sich reden. Der Winter der Innovationen. Ich bin vor ein paar Tagen zufällig über dieses Konzept gestolpert, ein Kollege hatte einen Trendbericht der Asian Productivity Organization weitergeleitet (Danke, Ernst!). Darin wird das Konzept des Global Innovation Winter vorgestellt, einem globalen Trend zurückgehender Innovationen, die insbesondere durch protektionistische Tendenzen, Sicherheitsbedenken, den technologieorientierten Handelskrieg zwischen den USA und China sowie durch stärkere Regulierungen und Datenschutz ausgelöst werde und globalen Austausch und gemeinsame Innovationsprozesse behindere. Da Innovationen wichtig für Produktivitätswachstum und Wohlstand seien, gebe dieser Trend Anlass zu ernster Besorgnis.

Das Konzept des Winters der Innovationen stammt von Ian Bremmer, einem amerikanischen Politikwissenschaftler und Berater für Risikoanalysen. Er beschrieb den Globalen Winter der Innovationen in seiner Risikovorausschau für 2019. Bremmer hat ein gutes Händchen für einen sexy Begriff bewiesen. Winter der Innovationen, da muss man gleich an "Winter is coming" aus Game of Thrones denken. Dramatische Szenen, das Ende der Welt ist nahe.

Aber ob verstärkte Datenschutzregeln und mehr Sensibilität für Sicherheitsfragen tatsächlich innovationsbremsen oder vielleicht doch eher Innovationstreiber sind, da habe ich eine andere Meinung als Bremmer. Es gibt z.B. durchaus relevante Stimmen, die die europäische Datenschutzgrundverordnung eher als Vorteil für Innovationen sehen. Auch der aktuelle Konflikt zwischen den USA und China um technologische Vorherrschaft in wichtigen Anwendungsfeldern kann als Intensivierung eines Wettbewerbs gesehen werden, der die Akteure hier zu mehr Innovationen antreibt. Zumindest ist er eher Ausdruck einer wachsenden Innovationsstärke Chinas, der die USA nun mit handelspolitischen Mitteln beikommen möchte.

Recht hat Bremmer natürlich mit der grundsätzlichen Annahme, dass Offenheit, Kooperation und Austausch über nationale Grenzen hinweg Innovationen begünstigen. Nicht umsonst hat der im Dezember erschienene Innovationsindikator von ZEW und Fraunhofer ISI dieses Jahr einen eigenen Schwerpunkt auf die Offenheit von innovationssystemen gelegt. schaut man sich diesen Indikator an, so willigt Deutschland erstens nur im Mittelfeld und hat zweitens auch noch im Vergleich zu 2007 an Offenheit eingebüßt, dies gilt auch für andere wichtige Länder wie die USA oder China. Allerdings zählen die Autoren des Innovationsindikators eine ganze Reihe von aktuellen Maßnahmen der Bundesregierung auf, die tendenziell eher zu einer weiteren Öffnung des Wissenschafts- und innovationssystems beitragen.

Auf europäischer Ebene könnte der brexit zu einer Verminderung der Offenheit führen, schließlich ist Großbritannien einer der wichtigsten Akteure der europäischen Forschung im Rahmen von Horizon 2020. die Zusammenarbeit mit britischen Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftlern wird durch den Brexit auf jeden Fall nicht einfacher. Deutsche Forschungspolitikern sind hier hinreichend besorgt.

Der Global Risk Report des World Economic Forum 2019 übrigens sieht auch durchaus Trends für eine Schließung, z.B. in Hinblick auf ausländische Direktinvestitionen. Hier schlagen technologische und strategische Rivalitäten insbesondere zwischen China und den westlichen Industriestaaten voll durch. Einen globalen Winter der Innovationen kennt der Risikobericht allerdings nicht.

Der größere Kontext dieser Diskussion ist sicher auch das, was der Economist diese Woche mit Slowbalisation umschrieb: Eine deutliche Abschwächung der Globalisierung.

Bleibt zu hoffen, das auf den Winter wieder ein neuer Frühling folgt; meteorologisch und innovationspolitisch.